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编者按

    2015年7月1日全国人大常委会授权最高人民检察院在部分省市试点提起公益诉讼工作，2017年6月27日，全国人大常委会修改了民事诉讼法和行政诉讼法。正式确立了人民检察院提起公益诉讼的制度。

    2016年人民检察院提起公益诉讼试点开始不久，最高人民检察院委托国家检察官学院河南分院进行课题研究。河南省人民检察院和国家检察官学院河南分院高度重视，组成了由田凯教授担任组长，郑州大学法学院沈开举教授担任顾问，郑州大学法学院张嘉军教授 ，王红建副教授等五人作为成员的课题组。通过近一年的研究，2007年4月26日，向最高人民检察院提交了《人民检察院提起公益诉讼立法研究》专题研究报告，把修改《民事诉讼法》和《行政诉讼法》作为一种立法模式提出并提交了具体的立法建议及论证意见，曹建明检察长和徐显明副检察长对报告作出批示，并印发了高检院领导参阅件。正式修改法律后，课题组的五位成员在两个诉讼法修改后，根据课题研究报告的观点，在第一时间分别写出了以下一组评论，供大家参考。

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修 法 决 定

第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议决定：

一、对《中华人民共和国民事诉讼法》作出修改

第五十五条增加一款，作为第二款：“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。”

二、对《中华人民共和国行政诉讼法》作出修改

第二十五条增加一款，作为第四款：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”

本决定自2017年7月1日起施行。

《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国行政诉讼法》根据本决定作相应修改，重新公布。

课 题 组 解 读

田 凯

教授、国家检察官学院河南分院院长

《人民检察院提起公益诉讼立法研究》课题组组长

行政公益诉讼的正式确立体现出检察机关的法律监督是以诉讼为本质特征的专业监督

    从立法的视角来看， 人民检察院提起公益诉讼，1949年12月制定的《最高人民检察署暂行组织条例》中就有规定。1954年制定了我国第一部《人民检察院组织法》，其中明确规定了人民检察院提起和参与民事诉讼的职权。依据法律规定，全国检察机关相继开展了提起和参与民事诉讼的工作。经过文化大革命后，1979年重新制定了《人民检察院组织法》，在这部法律中仅规定了人民检察院在刑事诉讼中的相关职能，在民事诉讼中的职权没有规定。直到2014年十八届四中全会召开，2015年7月全国人大常委会授权最高检组织部分省市开展公益诉讼的试点。

    2017年6月23日，十二届全国人大常委会第二十八次会议高票通过关于修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定，检察机关提起公益诉讼明确写入这两部法律。针对违法行政行为和不作为，检察机关可以首先通过诉前程序发出检察建议，要求纠正，对于在诉前程序中行政机关未履职的，检察机关将依法提起公益诉讼。

     在依法治国不断深入的进程中，司法改革和监察委改革的背景下，行政公益诉讼制度得以正式确立，是检察机关聚焦法律监督主责主业的新的增长极。人民检察院提起行政公益诉讼，区别于人大监督、政协民主监督、法院审判监督、新闻媒体以及公众监督，也区别于其他对行政机关的监督，主要在于它以诉讼为本质特征，特别强调他自身的专业性，有专业的司法人员，有专业的办案手段，有专业的办案能力，有专业的办案效果。这种专业性是其它监督力量取代不了的，也是无法实现的，某种意义上，人民检察院提起行政公益诉讼的专业监督职能，和法院对行政行为的司法审查是近似的，是行政权力之外的一种专业的异体监督。

     人民检察院提起公益诉讼的过程中，要特别重视行政公益诉讼的诉前程序，要善于通过诉前程序的相应方式，较为妥善的探索对违法行政行为的监督，和对涉及公民人身权、财产权方面的行政强制措施的监督。

张嘉军

郑州大学法学院教授

《人民检察院提起公益诉讼立法研究》课题组成员

再论人民检察院提起公益诉讼的立法模式

在全国人大常委会授权人民检察院开展试点公益诉讼工作即将到期的6月27日，全国人大常委会作出了修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定，并将修改的内容予以公布。对于民事诉讼法和行政诉讼法的修改都是在原有条文上增加一款有关人民检察院提起公益诉讼的内容，民事诉讼法是在第55条增加一款、行政诉讼是在第25条增加一款。该决定解决了人民检察院下一步全面开展公益诉讼“于法有据”问题，该决定让人民检察院正式步入公益诉讼主体的大舞台，人民检察院全面开展公益诉讼的大幕在中国大地正式拉开。

我们《人民检察院提起公益诉讼立法研究》课题组，在提交的研究报告中曾经明确提出人民检察院提起公益诉讼有三种模式：一是修改民事诉讼法和行政诉讼法；二是由全国人大常委会授权人民检察院提起公益诉讼立法解释；三是由全国人大或其常委会专门制定人民检察院提起公益诉讼法。课题组同时对三种模式的利弊作出分析，课题组认为，人民检察院提起公益诉讼的第一种模式较为简便易行，但是这一模式不仅凸显了短期内频繁修法的不严肃问题，而且也并不能彻底解决人民检察院提起公益诉讼所面临的所有法律问题；第二种模式能够一次性解决人民检察院提起公益诉讼的“于法有据”且能减少分别修改民事诉讼法和行政诉讼法之累，但是这一模式不仅周期较长，而且由全国人大常委会出台立法解释的可能性较少；第三种模式可以彻底解决人民检察院提起公益诉讼面临的所有法律问题，且能解决目前有关公益诉讼的规定散见于多个法律和司法解释之中的不集中问题。但是这一专门立法的周期也同样过长。基于上述认识，课题组认为人民检察院提起公益诉讼立法的短期目标为修改民事诉讼法和行政公益诉讼法；长期目标为制定专门的人民检察院提起公益诉讼法。

由昨天全国人大常委会发布的决定来看，是采用了人民检察院提起公益诉讼立法的第一种模式，即直接修改民事诉讼法和行政诉讼法。但是我们课题组依然认为，简单修改民事诉讼法和行政诉讼法仅能解决人民检察院提起公益诉讼的法律依据所需，但是人民检察院提起公益诉讼所面临的诸多法律问题并不能解决。为此，修改民事诉讼法和行政诉讼法增加人民检察院提起公益诉讼内容的立法模式仅为“权宜之计”，大量有关人民检察院提起公益诉讼的内容尚需最高检和最高法出台司法解释予以解决。从长远来看，还需要对人民检察院提起公益诉讼专门立法，对有关公益诉讼涉及的内容进行全面集中规定。

王红建

郑州大学法学院副教授

《人民检察院提起公益诉讼立法研究》课题组成员

行政公益诉讼案件范围不但多了食品药品安全领域，更重要的是还有一个“等”字

关于人民检察院提起公益诉讼的案件范围，新修改的《行政诉讼法》规定：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”

该条款列举了人民检察院提起行政公益诉讼案件范围的领域，即生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让四个领域。与《试点方案》相比，新法列举的行政公益诉讼范围多了食品药品安全领域。对此，最高人民检察院民行厅胡卫列厅长指出，食品药品安全领域的问题比较突出，在办理民事公益诉讼案件过程中发现，负有食品药品安全监管职责的行政机关不作为、乱作为仍然是导致食品药品安全问题的重要原因。也就说，仅仅通过提起民事公益诉讼，还不能有效的解决食品药品安全问题。

需要指出的是，行政公益诉讼案件范围的规定上有一个“等”作为兜底条款，确立了开放式的案件范围认定模式。虽然试点期间，“等”字并未发挥扩大公益诉讼案件范围的现实作用，但从发展的角度看，随着行政公益诉讼工作的推进，“等“字势必会发挥扩大案件范围的重要作用。对此，高检院胡卫列厅长指出，修法中加了个“等”，讨论过程中也有人提到是“等”内还是“等”外，但是我认为最主要的观点这应该是一种“等”外的理解。

李世宇

河南财经政法大学讲师、博士后

《人民检察院提起公益诉讼立法研究》课题组成员

试点经验凝练，全面铺开确权

全国人大常委会通过一个决定同时修改两部法律，从立法层面明确检察机关提起民、行公益诉讼的法律依据问题，与2015年授权检察机关提起民、行公益诉讼试点决定相呼应，既突显了公益诉讼的特殊性和立法层面的一体化设计，又避免了割裂民、行公益诉讼、修法过于频繁带来的弊端。

“决定”在民事诉讼法第五十五条增加一款，突出了人民检察院提起民事公益诉讼的特殊地位，将其单独列出能够将检察机关与其他“法律规定的机关”及“有关组织”区别开来，既表明了检察机关提起民事公益诉讼具有双重谦抑的补充作用，又避免了司法实践中将检察机关“原告化”的窘境。

从内容上看，“决定”大致吸收了2015年授权试点决定中案件来源、案件范围与诉前程序的规定，同时又根据两年来试点实践呈现的普遍性问题有所微调。课题组经过调研后，在研究报告中指出，检察机关提起民、行公益诉讼，在监督内容、监督方式、诉讼主体、案件管辖、行政机关的参诉地位等方面存在差异，因此诉前程序的对象、方式和内容也有所区别。从数据上看，试点地区诉前程序在行政公益诉讼领域收效明显，而民事公益诉讼领域则突显出许多问题。例如试点地区可督促的适格主体缺失，回复期间过短，回复期间与法院公告重复设置导致程序空转、丧失诉讼时机等。“决定”对试点实践予以考虑，对民、行公益诉讼的诉前程序区分规定，特别是在民事公益诉讼的诉前程序设计上进行了简化处理，同时对检察机关在适格主体缺失时提起诉讼，以及在其他适格主体提起诉讼时支持起诉予以了明确和强调。

闫海潮   

平顶山市人民检察院检察官

《人民检察院提起公益诉讼立法研究》课题组成员

检察机关要灵活运用民事公益诉讼和行政公益诉讼两种诉讼手段维护公共利益

第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过了修改《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的决定，在立法上确立了人民检察院提起公益诉讼制度。本次常委会会议同时对《水污染防治法》进行了修正，对《土壤污染防治法草案》进行了首次审议，听取了药品管理法执法检查和产品质量法执法检查的报告，显示出近年来立法机关对环境污染、药品管理、产品质量等公共利益问题的关切。经过本次修法授权，检察机关获得了国家利益和公共利益诉讼代表人的身份和提起公益诉讼的法律手段，即将作为维护公共利益的一只新力军迈上历史的舞台。

修改后《民事诉讼法》、《行政诉讼法》分别赋予检察机关提起民事公益诉讼和行政公益诉讼的职能，但对于检察机关民事公益诉讼和行政公益诉讼各自的案件范围、起诉条件、程序和职责要求是不同的。检察机关提起民事公益诉讼的职能作用重在制止违法行为人对公共利益的侵害，并通过民事诉讼手段追究其民事责任。检察机关提起行政公益诉讼的职能作用重在督促行政机关履行保护国家利益和社会公共利益的职责，并通过行政诉讼手段纠正违法的行政行为。但从案件范围来看，民事公益诉讼和行政公益诉讼的案件范围是有交叉的。特别是在环境和资源保护、食品药品安全等领域消费者保护方面，检察机关既可以通过民事诉讼的手段制止侵害公共利益的违法行为，也可以采用检察建议和行政公益诉讼的手段督促行政机关运用行政管理职权去制止违法行为，二者既可以选择适用，也可以并行不悖。必要时，检察机关也可以采用行政公益诉讼附带民事公益诉讼的方式。因此检察机关在办理具体个案时要注意综合运用、灵活运用民事公益诉讼和行政公益诉讼两种手段，全面维护公共利益。

审编 ：游大宇 付翔宇

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