什么是《欧洲栖息地指令》？“海洋与湿地”国际环境法系列

《欧洲栖息地指令》（Habitats Directive，Council Directive 92/43/EEC）是欧洲联盟（EU）于1992年通过的一项重要环境法规，其目标是保护和维护欧洲的野生动植物物种和自然栖息地的多样性。欧洲拥有许多独特的野生动植物物种和栖息地，然而，由于城市扩张、过度农业、林业和渔业、污染等人类活动，欧洲的自然遗产在过去的年份中遭受了巨大损失，导致许多宝贵的自然区域和物种面临大规模消失和退化的风险。如今，超过1/4的欧洲动物物种正面临灭绝的危险。

图：案例法库。来源：欧洲联盟法院（CJEU）

《欧洲栖息地指令》是欧盟生物多样性政策的重要支柱之一，它为所有欧盟成员国提供了强有力的立法框架，以保护最宝贵、最受威胁的生物多样性。该指令与《鸟类指令》一起构成了欧盟生物多样性政策的基础，共同建立了“Natura 2000”网络，成为全球最大的保护区协调网络。

《欧洲栖息地指令》的主要目标是保护一千多种动物、植物，以及230多种典型栖息地类型。该指令的总体目标是确保这些物种和栖息地类型在欧盟内部保持或恢复有利的保护状态。除了阻止这些物种和栖息地进一步衰退或消失外，该指令还旨在促使它们在长期内恢复和繁荣。

《欧洲栖息地指令》要求所有成员国在Natura 2000站点内外建立严格的保护制度，对《附录IV》中列出的物种实行严格的保护。欧盟成员国必须禁止以下行为：

1. 在野外故意捕获或杀害

2. 故意干扰（如繁殖、育幼、冬眠和迁徙期间）

3. 破坏繁殖地或栖息地

4. 故意破坏巢或蛋，或野外采摘、收集、割伐、拔除或破坏受保护的植物

5. 使用对这些物种有严重干扰和致当地种群严重干扰的非选择性捕捉或杀害手段

6. 野外采集、运输和出售野生物种

此外，成员国还必须采取措施，确保《附录V》中列出的物种的采集或开发与它们保持有利的保护状态相一致。

为了保护《欧洲栖息地指令》中列出的栖息地类型和物种，各成员国必须指定、保护和管理核心区域。成员国首先提出国家级的重要保护站点名单，欧盟委员会再与成员国、欧洲环境署和科学专家合作，选择成为“社区重要地点”的站点，这些站点成为“Natura 2000”网络的一部分。然后，成员国有最多六年的时间将它们指定为“特别保护区”（SAC），并采取必要的管理措施，以维持或恢复该站点的物种和栖息地在良好状态。

如今，在《欧洲栖息地指令》的推动下，欧盟成员国已在整个欧盟范围内确定了超过23,500个“社区重要地点”。这些地点覆盖了将近950,000平方公里的陆地和海洋，比西班牙和瑞典的总面积还大。同时，“Natura 2000”网络还包括根据《鸟类指令》进行分类的特别保护区（SPAs）。所有这些站点通常统称为“Natura 2000站点”，目前已经成为全球最大的保护区协调网络。

图：对于该法令的“健康体检”报告。来源：欧盟网站

【法律有效性“体检”】

在2015年，欧盟委员会对欧盟自然指令进行了全面的“健康检查”，以评估其有效性。最终结论于2016年12月发布，确认在更广泛的欧盟生物多样性政策框架下，这两项自然指令仍然高度相关，并且符合其预期目标。然而，也指出要充分实现目标，有必要在它们的执行方面进行实质性的改进。

作为对健康检查结果的回应，欧盟委员会于2017年启动了新的行动计划，旨在迅速改善《栖息地指令》和《鸟类指令》的实际执行情况。该行动计划还旨在加快实现欧盟停止和扭转生物多样性和生态系统服务丧失的雄心目标。

【案例法】

欧洲联盟法院（CJEU）在确保欧盟法律一致应用和解释方面起着关键作用。多年来，欧盟法院就《鸟类指令》和《栖息地指令》发布了许多重要判决。这些判决为解释各种法律规定提供了重要的法律依据。他们有一个案例法律搜索工具，可以查阅这些判决：https://curia.europa.eu/jcms/jcms/j_6/en/

图：《欧洲栖息地指令》（1992）以欧盟所有国家语言发布。图源：欧盟

【物种保护】

《栖息地指令》第12至16条要求欧盟成员国在整个欧盟范围内，包括受保护区内外，建立和实施列入《附录IV》的物种的严格保护制度。

2021年10月，欧盟委员会通过了一份指导文件，对《栖息地指令》第12和第16条进行法律解释和澄清。该文件还包括信息、建议和良好实践，帮助国家当局解决严格受保护物种与人类活动之间的冲突。

特别值得一提的是“欧洲物种行动计划”。该计划是自2008年以来欧盟委员会支持制定《栖息地指令》中列出的一些特定物种的计划。这些计划详细描述了每个物种的现状、生态特征、威胁因素以及当前的保护措施，并列出了改善它们在欧洲的保护状况所需的主要行动。每个计划都经过与欧洲各地专家广泛协商达成的。其中包括了《普通产婆蟾》（Common Midwife Toad）、《多瑙云斑黄蝶》（Danube Clouded Yellow butterfly）、《欧洲地松鼠》（European Ground Squirrel）和《欧盟蝙蝠物种行动计划（2018-2024）》及配套文件。此外，2018年11月，欧洲野生动植物及其栖息地保护公约（伯尔尼公约）的常设委员会通过并推荐在《欧洲栖息地指令》下实施了一项面向鲟鱼的泛欧行动计划，该计划于2019年5月得到正式实施。

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（本文参考资料来源：欧盟官网、欧洲联盟法院）

【注：“海洋与湿地”国际环境法系列是由中国生物多样性保护与绿色发展基金会（简称中国绿发会、绿会）“海洋与湿地”（OceanWetlands）公众号推出的一系列涉及到海洋与湿地等世界各国环境法的汇编。为推动中国深度参与全球环境治理，相关信息供我国研究人员、决策者参考。】

整理 | 王芊佳

审核 | Sara