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最高法院裁判：对于持续性行为，起诉期限应从行为结束之日起算
1.针对行政相对人不知道起诉期限的行政行为提起行政诉讼的，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法><中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《执行解释》）规定的起诉期限为行政相对人知道行政行为之日起二年，2018年2月8日施行的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法><中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（以下简称《适用解释》）则规定为一年。当事人所诉行为发生及其知道该行为时均在《执行解释》有效时，起诉则是在《适用解释》施行后，涉及到新旧司法解释如何衔接的问题。“实体从旧、程序从新，兼顾有利于行政相对人”是处理此类问题的一般原则，虽然理论上对于起诉期限是程序性内容还是实体性内容尚存在不同认识，但从有利于行政相对人的立场出发，本案应适用被诉行为发生时有效的《执行解释》，即起诉期限为二年。
2.当事人起诉的是一个持续发生的侵权行为，对于持续性行为，起诉期限应从行为结束之日起算。
（2019）最高法行申1950号再审申请人(一审起诉人、二审上诉人)：银川涪银榨菜有限公司。住所地：宁夏回族自治区银川市金凤区丰登镇。法定代表人：田杰，该公司总经理。委托诉讼代理人：田维明，该公司员工。
再审申请人银川涪银榨菜有限公司（以下简称涪银公司）因诉宁夏回族自治区银川市金凤区人民政府（以下简称金凤区政府）房屋征收行为违法及行政赔偿一案，不服宁夏回族自治区高级人民法院（2018）宁行终226号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。
涪银公司申请再审称，1.涪银公司厂区一部分是国有土地，一部分是集体土地，丰登安置区三期三区工程项目占用厂区，对国有土地部分有征收决定，对集体土地部分未作出征收决定，一审裁定认定其起诉超过法定期限，依据的是国有土地征收还是集体土地征收不清楚。2.本案耽误起诉期限不属于涪银公司自身原因，被耽误时间不应计算在起诉期限内，二审裁定认定从2015年9月18日起计算，起诉已超过法定起诉期限的理由不能成立，而且二审适用废止的法律驳回上诉，维持原裁定，是枉法裁判。请求：撤销一、二审裁定，对本案进行再审。
本院认为，本案应围绕涪银公司的起诉是否超过法定起诉期限进行审查。
针对行政相对人不知道起诉期限的行政行为提起行政诉讼的，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《执行解释》）规定的起诉期限为行政相对人知道行政行为之日起二年，2018年2月8日施行的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（以下简称《适用解释》）则规定为一年。
涪银公司所诉行为发生及其知道该行为时均在《执行解释》有效时，起诉则是在《适用解释》施行后，涉及到新旧司法解释如何衔接的问题。“实体从旧、程序从新，兼顾有利于行政相对人”是处理此类问题的一般原则，虽然理论上对于起诉期限是程序性内容还是实体性内容尚存在不同认识，但从有利于行政相对人的立场出发，本案应适用被诉行为发生时有效的《执行解释》，即起诉期限为二年，一审裁定根据《适用解释》确定起诉期限，属于适用法律错误，二审裁定予以纠正是正确的。
一、二审裁定均认为涪银公司在2015年9月18日即已知道被诉行政行为的内容，依据为金凤区丰登镇处理信访突出问题及群体性事件领导小组于该日作出《关于田维民（明）反映拆迁补偿问题答复意见书》，告知涪银公司拆迁项目实施的依据，以及明确镇政府对涪银公司不存在先拆房屋，后谈补偿，再签订补偿协议书的问题，也不存在断水、断路、断讯、断网的问题。
将该时间作为起诉期限起算点是否妥当，需要具体分析涪银公司起诉的是何种行政行为。
涪银公司主张从2015年4月1日至2016年9月2日期间，金凤区政府实施丰登安置区三期工程项目建设，对其采取了停水、断路、分割厂基、扬尘污染等非法行为，致使其无法正常生产经营。从涪银公司的主张来看，其起诉的是一个持续发生的侵权行为，对于持续性行为，起诉期限应从行为结束之日起算。
一、二审法院未查证2015年9月18日之后是否存在涪银公司所诉的侵权行政行为，就直接以该时间作为起诉期限的起算点不妥。本案的起诉期限宜从涪银公司主张的集体土地补偿协议签订日即2016年9月2日起算，依照《执行解释》规定的2年的起诉期限，涪银公司于2018年3月26日的起诉并未超过法定起诉期限，二审裁定以涪银公司起诉超过法定起诉期限为由维持一审驳回起诉裁定错误，应予再审。
综上，涪银公司的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一项的规定。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第一款的规定，裁定如下：
指令宁夏回族自治区高级人民法院再审本案。
审判长 夏建勇审判员 华 伟审判员 李纬华二〇一九年四月二十六日书记员 安 娜
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