《民商法争鸣》｜郑雨泽：宅基地“三权分置”制度下农民财产权利的法律挑战与实施路径

宅基地“三权分置”制度下农民财产权利的法律挑战与实施路径

郑雨泽

郑雨泽：《宅基地“三权分置”制度下农民财产权利的法律挑战与实施路径》，载王竹主编：《民商法争鸣》（第22辑），四川大学出版社2024年4月版，第42-56页。

摘要：宅基地“三权分置”制度能够促进农民在宅基地之上的财产合法流转。“三权分置”改革下，仍然面临宅基地公益与私益混淆；各层次权利性质模糊；改革后农民基础权益难以保障的困难。将宅基地上财产权利属性突显可能面临权利主体挑战、农民厌恶风险不愿流转挑战以及无偿获取与有偿退出之间的矛盾挑战。根据现有改革机制经验，应当在坚持集体土地所有权基础上，确立资格权的成员权属性，属于公益性质以确保农民的基本生存权益；将使用权定性为财产权体系下的用益物权，权利客体为对土地的权利，以实现权利的流转。

关键词：三权分置  财产权利  宅基地使用权  宅基地资格权

一、引  言

推进中国式现代化，必须坚持不懈夯实农业农村基础，推进乡村全面振兴。实施乡村振兴战略，需要坚持农业农村的优先发展，坚持农民的主体地位。在农民的生产生活中，土地是“一切生产和一切存在的源泉”，对农村土地资源的高效利用是开展一切乡村振兴工作的前提和基础。在全面推进乡村振兴的背景下，构建更加完善的农村土地法律制度体系是有效化解这一系列问题的关键。农村生产生活中，对于土地的利用分为用于耕作生产的土地承包经营制度，以及用于基本生存保障的宅基地使用权制度。对于土地承包经营，乡村振兴战略要求保持土地承包关系稳定并长久不变。同时，《民法典》通过设置可以流转的土地经营权，实现了承包关系稳定与生产经营土地进行流转可能性之间的平衡。

伴随着城镇化、工业化的持续推进，传统关于宅基地的法律制度体系与新的社会发展需求发生激烈冲突，从根本上动摇了以福利保障为主要功能的宅基地法律制度根基，引发了一系列新的矛盾问题。宅基地制度作为农民基本生存的保障，对于其制度改革需要更为慎重。2018年1月2日，《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出“探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权”。至此，农村宅基地迎来了新的制度格局。宅基地“三权分置”制度很好地回应了新时代农民生产生活的需求转变。农民获得更加充分财产权利的同时，能够提高宅基地资源的生产生活价值，助力乡村生产力更加活跃。

因此，将宅基地“三权分置”制度政策转变为法律规范予以落实，必将成为拓宽农民增收致富、迈向共同富裕的关键步骤。在“赋予农民更多财产权利”与“保障农户宅基地用益物权”之间寻求新的制度平衡成为现阶段宅基地法律制度改革的重要目标。然而，相较于土地承包经营制度，对于宅基地“三权分置”政策的讨论与争议也更为激烈。有学者指出，宅基地“三权分置”改革的掣肘在于当下乡村治理机制不够完善、产权观念还不够完善清晰，从而若轻易改革容易造成所有权主体虚置甚至过度“资本化”等问题。在具体的制度设计上，除了处于第一层的所有权尚无争议外，对于第二层的资格权利与第三层次的使用权利，具体是否可以分离、权利类型、权利内容等都存有一定争议。

考虑到农村土地制度改革与相关法律规定的修缮牵一发而动全身，必须审慎稳妥推进。本文基于宅基地“三权分置”制度创新背景，审视宅基地的特殊财产属性，分析赋予农民宅基地财产权利所面临的多重挑战，结合试点改革成果探索农民对宅基地财产权利的实施路径，以期为宅基地“三权分置”制度与法律体系的完善提供有益参考。

二、对宅基地“三权分置”制度改革尝试的法律争议

生产关系适应生产力发展是马克思唯物主义亘古不变的真理，习近平总书记指出：“新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民与土地的关系。”正如恩格斯在《法德农民问题》中所指出的：“农民到处都是人口、生产和政治力量的非常重要的因素。”无论生产力如何发展，农民问题始终是农业农村的核心问题，乡村振兴依靠的仍然是农民的力量。

（一）宅基地公益与私益属性难以拆分

考虑到农村土地与农业、农村、农民的重要性、复杂性和综合性，确保法律制度的修缮充分契合新时代农民追求美好生活的现实需求，2014年中办国办印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》。2015年2月，全国人大常委会通过《关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县行政区域内暂停调整实施有关法律规定的决定》，在33个试点地区暂停实施《土地管理法》5个条款、《城市房地产管理法》1个条款。

从各试点区域的实践情况来看，针对放活宅基地使用权的具体工作有两项：一是宅基地使用权确权登记颁证，二是宅基地自愿有偿退出。农村土地确权登记颁证工作于2013年在全国全面开展，其初衷是弱化农村土地的“公共产品”属性和“福利保障”性质，从某种程度上突出农村土地作为“资产”的“排他性”约束。排他性具有两层含义，一是资源使用的排他性，二是资源收益的排他性。无论是哪种层次的排他性，都无法仅仅通过确权颁证工作对这两个层次基于相应的法律保护与制度配套。确权证书本身仅能够起到对于权利的宣示作用，恐怕难以产生行为约束与优化配置的稳定预期和正面激励。

此外，国土资源部2016年正式允许进城落户人员在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地，探索通过市场手段实现对闲置低效利用宅基地的优化配置。从权利视角，改革试点区域的尝试可以概括为两种转变，即产权强化与权利分化。产权强化是指在维护农户宅基地主体地位的基础上，通过保障农户宅基地资格权和宅基地使用权确权颁证来提升农户对宅基地的权利强度；产权分化则是指，在不触碰宅基地农村集体所有权性质的前提下，一些农民凭借集体成员的身份，借助市场交易实现了宅基地使用权的价值转换，使宅基地使用权暂时具备了社会保障和经济效用的双重价值。将宅基地使用权从产权束中分离出来，重新还原宅基地使用权的物权属性，为实现农民的宅基地财产权利诉求提供了可行路径。

（二）各权利具体性质难以廓清

可以看出，在早期的政策试点与规划中，已经在力图尽可能减轻宅基地本身的“公共福利”与“生存保障”之上的属性，试图通过一定的方式，赋予农民对于宅基地使用权进行处分的可能，从而推动宅基地使用权的流转，实现其在财产法上的物权特性。基于此种思路，2018年1月2日，《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》正式提出了宅基地“三权分置”的改革思路，将宅基地使用权分解为资格权和使用权，分别发挥社会保障功能和经济效用功能。从法律角度观察权利内容类型，宅基地所有权来自于农民作为集体的共同所有，属于静态权利，也是维系我国社会主义基本制度的体现。对于宅基地资格权与使用权的具体性质与实现方式，学理与实践上均有较大的争议。在宅基地资格权方面，有学者认为宅基地资格权与原《物权法》上的宅基地使用权一致，是复合性用益物权。有学者则认为宅基地资格权并不属于法律上的权利，更多的是一种资格和准入门槛，有学者则认为宅基地。对于宅基地使用权的权利性质，争议更巨。有观点直接否认宅基地使用权属于物权，认为属于权利人与使用权人所订立的法定租赁合同，自然属于债之关系。更多观点仍然坚持宅基地使用权属于物权，但究竟属于何种物权，并不能但在具体的权利类型上，争论仍然巨大，有观点认为“三权分置”后的使用权才是真正的用益物权，应当按照用益物权进行制度设计；有观点则认为使用权应当是我国法律上不存在的新型权利类型，需要比照域外法上的相关制度重新设计。

2021年9月1日起实施的《中华人民共和国土地管理法实施条例》（下文简称新《土地管理法》）在农村集体经营性建设用地入市、土地征收范畴、补偿保障、征收程序等多个方面取得了重大突破。在宅基地制度的改革方面，新《土地管理法》新增第49条，强调征收宅基地和地上房屋应当按照先补偿后搬迁、居住条件有所改善的原则；并在第64条中新增第六款，体现国家集约用地方针，鼓励进城居住的农村居民依法自愿有偿退出宅基地。不难看出，新《土地管理法》强调的是保障“户有所居”和“自愿有偿退出”，但是在关于实现农民对宅基地及其房屋的财产权利的法律规定和实施细则上并未有所突破，上文提到的宅基地“三权分置”政策在法律层面的争议并未得到有效回应，足以可见国家对待宅基地法律制度改革的态度慎之又慎，也说明宅基地“三权分置”的政策改革具有较大阻力。

（三）农民基础权利难以保障

正如马克思所言，土地是“一切财富的原始源泉”，已经远落后于现实生活的宅基地法律制度，以及宅基地“三权分置”政策在具体法律中的缺位与空白，更导致了新时代农民日益凸显的宅基地财产权利诉求难以得到回应，也不适宜盘活宅基地“沉睡资产”为乡村振兴提供用地保障的现实要求。2023年中央一号文件《中共中央 国务院关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》再次强调，要“赋予农民更加充分的财产权益”。从全国104个县（市、区）和3个地级市启动的新一轮宅基地“三权分置”制度改革情况来看，农民的宅基地使用权不同于承包地经营权，在未就宅基地制度试点改革成果取得充分共识的背景下，宅基地“三权分置”制度改革呈现出较大的复杂性、差异性。

多数试点区域在借助宅基地使用权借助市场交易实现财产权利的同时，很难做到同时保障农民的居住权益保障。国家在法律上集中力量维持住农民拥有宅基地使用权的特殊身份，同时又在政策层面鼓励试点，认可宅基地使用权的财产属性，此种法律与政策上的矛盾使得现有试点工作难以突破原有制度窠臼，对于使用权的一些突破与尝试实际仍然在现有的体系之下进行打转，因此恐怕也难以真正在政策基础上得到突破。

宅基地“三权分置”制度改革一方面希望能够适度放活宅基地使用权来赋予农民相应的财产权利，另一方面又强调必须守住集体所有权的底线，极力保障农民使用宅基地的资格权利。在前者层面，财产权利的实施本质上是需要将私法上的财产权利回归到市场流通机制之中，使其能够通过交易进行权利流转，从而实现权利财产价值。在我国的社会主义基本制度背景下，实现宅基地财产价值的必要前提在于农民不因为宅基地使用权利的流转而失去最基本的生存保障。如恩格斯所说“社会主义的同样迫切的职责就在于维护自食其力的农民占有自己的小块土地，而反对国库、高利贷者以及来自新生的大地主方面的侵犯”，毕竟“生产者只有在占有生产资料之后才能获得自由”。如何确保农民对所占有宅基地的长期稳定，保持农民对于宅基地之上的财产权利自由移转的同时自身的生存、居住利益不受损，是宅基地“三权分置”制度下的焦点问题之一，也是宅基地“三权分置”制度与法律体系匹配的难中之难。宅基地“三权分置”改革中的“资格权”，实际就是为了解决集体所有权土地制度之下，农民在移转宅基地上财产权利的同时，保证其自身居住利益不受损。

综上，在宅基地“三权分置”改革中，从政策到进入法律实证规定的主要难点即在于如何在集体土地所有制的制度背景之下，在推动农民宅基地之上的财产权利合法流通的同时，保障农民自身的生存居住基本权益。而此两者均有赖于“资格权”和“使用权”在法律体系内的权利性质、内容建构。但目前的立法进程在此方面较为缓慢，有赖于学理上的进一步廓清。

三、赋予农民关于宅基地财产权利的实施挑战

“三权分置”改革之下，将宅基地上的财产权利属性重新赋予农民，仍然面临着一系列问题，主要可以归纳为权利主体不清晰、农民对移转宅基地之上的权利存有顾虑以及公益属性与私益属性夹杂导致的法律矛盾。

（一）宅基地产权制度下的权利主体挑战

经济学视角之下，可以将产权在不同情境下区分为“法定所有权”和“经济所有权”两个概念。“法定所有权”是对产权主体归属的法律具体界定，而“经济所有权”则是获取自然资源或金融资产收益的权利。经济学理论下经济所有权与法定所有权两者并不冲突，可以归属于同一主体，也可以归属于不同主体。就农村土地上的宅基地而言，其属于内涵属于由法律界定与保护的土地利益，因此属于“法定所有权”的范畴。而农民对于宅基地之上的财产权利，是指其可以将土地作为一种权利进行流转，所强调的是宅基地产权作为“权利束”的经济学意义。

我国法律对于土地权利的规范包含了较为强烈的国家政治意志，农村土地由集体所有，农民可以在土地上设立承包经营权和宅基地使用权，用以维持、满足生产利益或基本生活的需要。这实际上意味着，在我国的土地权利体系中，更为重要的倾向与逻辑在于重视“物”而不重视“权”，其着眼点更多聚焦于农民能否切实通过土地本身获得基本的生活依靠。通过将土地所有权归属于集体，并且为农民按照实际需要创设相关用益物权的形式，在保障农民基本生活诉求的同时，对于原有的土地承包经营权与宅基地使用权的转让进行严格限制，以避免农民失去土地。基于我国的城乡二元体制，土地本就是农民赖以生存的基本保障，尤其就宅基地而言，其主要功能转变为社会保障功能后，集体产权的性质在经济上剥离了宅基地作为“财产”的排他性和可转让性的基本属性。

在法律上，农村宅基地对所有权归集体所有，而所有权包含占有、使用、收益、处分以及排除他人干涉的权能。集体并非法律上的适格主体，其本身也无法作为法律上的意思表示单位行使权利，实际对土地进行利用的为作为宅基地使用权人的农民。“三权分置”制度从此种角度而言，就是为了解决土地的所有权人与真正使用土地权利之人并不一致的现状。在改革之前，农民对于宅基地是以集体成员身份享有宅基地使用权，从而对宅基地进行使用和占有。而实行“三权分置”改革后，宅基地财产权利实质分割为了农民的占有、使用权能，以及建立在占有、使用权能之上的收益权。前者即为政策表达上的资格权，后者则为政策表达上的使用权。

2020年12月《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》指出，要“保障进城落户农民宅基地使用权、集体收益分配权，鼓励依法自愿有偿转让”，即是在“三权分置”的政策背景下进一步强调关于集体土地所有权与农民享有的使用权，或者说用益物权之间的分离。

（二）宅基地的特殊财产性质导致的财产权利实践挑战

中国自古便有“守田者不饥”“万物土中生，离土活不成”的说法，正是基于农民与土地形影不离的生产生活关系衍生出了中国千年来的文化心态和价值观念。农村宅基地不仅仅是农民的安身之所，还是农民重要的精神寄托之所，蕴涵着宗室传统、血缘亲情的世代传承。可以说，在传统农村社会中，地缘与血缘融为一体，宅基地承载了小农家庭对“根基”的依恋、归属和认同，是关系到农村社会和谐与冲突的首要逻辑。中国人逢年过节“回老家”，年迈“落叶归根”、死后“魂归故里”的传统也很好地印证了“故土情结”。因此，相比于城市土地或其他法律上的“物”，宅基地对农民而言宅基地更像一种“人格化财产”。这种特殊的财产性质，源自于农民赋予宅基地的特殊情感，使其具有一种非持有人无法感知的“神秘价值”，即行为经济学中通称的禀赋效应。相对于经济学上的“理性经济人”假设，禀赋效应最初被看作是一种“非理性”行为，但大量的经济事实显示，禀赋效应看似“凭空而来”，但却是人类固有的行为偏误之一，并且也是最稳健的行为经济学现象之一。Frenkel的例证即较为清晰地解释了禀赋效应在交易中稳定存在的原因。

现阶段下，农民基于农户资格向集体组织取得宅基地使用权后，即获得了“身份（资格）”和“地理（区位）”的双重垄断。这在心理上进一步强化了农民对宅基地的情感依赖，并具体反映为在交易中夸大交易价格来规避损失风险的行为，或表现为厌恶交易以减少风险。宅基地区分于一般可替代财物的特殊属性，固然使宅基地使用权有别于一般商品的普遍逻辑，但农户们规避风险的行为某种程度上用自身行为再次使得其所拥有的最大财产利益隔绝在了市场交易之外。土地作为不动产，作为一种财产性利益，在商品交易社会，往往是民事主体最重要的财产利益来源，而农户厌恶交易的行为实际上使得自身最重要的财产被排除了交易可能性。

此外，宅基地制度改革探索过程中大多数地区对闲置宅基地的自愿有偿退出政策实施困难，农民宁愿闲置也不愿退出。有一种可能是，现阶段对宅基地使用权的确权从某种程度上增强了农民的禀赋效应，强化了宅基地的“人格化财产”特征，农户即便愿意退出闲置低效利用的宅基地，也要普遍对退地补偿具有较高的期待。对于农民对宅基地的特殊价值属性，有学者表示，可以设置宅基地使用权先买权，平衡宅基地经济价值与居住保障功能的制度张力，该权利的权利主体为本集体经济组织及其成员。

（三）无偿获取与有偿退出的法律矛盾所导致的实践挑战

宅基地使用权的无偿获取体现的是农村集体对农民的社会福利保障特征，而宅基地使用权的有偿退出则体现的是宅基地使用权的财产属性。宅基地的集体所有权实质上具有公法和私法两种面向，在公法上的集体土地所有权体现了国家公权力对宅基地资源的管理、对于公共利益的保护，而私法上的物权内容实质上被宅基地使用权所取代。诚然，以保障功能为基准的传统宅基地制度是城乡二元社会结构的特殊产物，在特定的历史环境具有强烈的内在关联与互动性，但不可否认的是这种制度设计对中国完成工业化发展积累、稳定城乡社会秩序具有显著绩效。因此，有学者表示，宅基地使用权不过是身披私权外衣的社会保障的替代品，充当着社会治理手段的角色。因此宅基地使用权所奉行的自然也不可能是私法上的私权建构逻辑。

这就造成宅基地使用权在财产权利构造上的困境，即无法纯粹按照私法上的结构原则、权利类型限制来进行内容的规范。相较于一般财产权，宅基地使用权可以凭借本集体成员的身份获得，取得方式无偿且无期限限制，是一种“特殊的超级用益物权”。但是这种所谓的超级“用益物权”只能在集体成员内部转让，而无法在集体之外流转。本集体成员具有无偿获取使用权的资格，因此，在法律体系上宅基地使用权的用益物权是无法体现财产属性的。同时，现行法律体系对于宅基地使用权的抵押问题也十分谨慎，依照《民法典》第399条的规定，宅基地使用权属于不得抵押的财产。因此不但宅基地使用权不能向一般财产物品一样可抵押，附着于其上的房屋建筑及其他附属设施在司法实践中也往往存在争议。基于功能主义的立场，在我国社会主义公有制的基础上，真正发挥市场第一次财产分配的不是土地所有权而是土地使用权，第三层次的权利才是实现土地资源二次分配的用益物权和担保物权。照此逻辑推演，在维持宅基地集体所有权的前提下，将宅基地定义为农民的财产是适当的：集体组织是宅基土地这一资源的所有权人，农民所拥有的并不是宅基地土地资源，而是持有宅基地的财产利益。农民可以不拥有宅基地的完整产权，但宅基地必须具备“财产”的基本属性，即排他性和可转让性。这一点在用益物权上可以成立，在此种逻辑之下，各个宅基地试点区域普遍打破了在集体内部转让宅基地使用权的制度禁锢，采取多元化的方式将转让范围扩展到集体外部。在宅基地使用权流转的过程中，集体成员出售、出租或者赠与现有房屋后，将不再拥有再次申请宅基地使用权的资格。宅基地“三权分置”不能违反物权法定原则及自罗马法以降的用益物之上不得再为用益的原则，应遵从法律体系的内在逻辑。宅基地使用权流转的实现意味着农民让与宅基地使用权，获得了财产性收入，财产性收入替代宅基地承担了农民的社会保障功能。这种宅基地财产权利的赋予形式遵循的是罗马法以来“自己责任”的当然之理。

四、宅基地“三权分置”制度下农民财产权利实施路径探讨

宅基地“三权分置”制度的改革与调整，不论是集体所有权的底线原则，还是保障资格权、放活使用权的政策激励，都是以提升社会总福利为目标。坚持农村集体所有制要求宅基地制度改革“万变不离其宗”，坚守国家对宅基地属于集体资产的法定底线；保障农民宅基地及住房使用资格，是国家尊重农民对宅基地人格化财产禀赋效应的具体回应；适度放活宅基地及其房屋使用权，则是“三权分置”改革显化宅基地财产价值的突破口。宅基地“三权分置”为农民财产权利的实施迈出第一步，但这种权利的实施还缺少合适的路径。既然宅基地使用权具有实现农民财产权利的合理性，那么以“三权分置”为制度枢纽，按照“适度放活”的原则，寻找宅基地制度改革下农民实现财产权利的实施路径就是现阶段制度改革与法律体系完善的重中之重。自全国开展农村“三块地”改革试点以来，各地方政府积极探寻农村宅基地制度改革的新模式、新举措。全国各试点县地理区位和社会经济发展水平迥异，宅基地在不同的区域承载着不同地理和文化价值

（一）不同机制为主导的宅基地财产权利实施路径

1. 以市场机制为主导的财产权利实施路径

浙江省义乌市位于浙江省中部，是中国六大经济强县（市）之一。义乌市是全国首批宅基地试点改革县，现已出台了包括《关于推进宅基地制度改革试点工作的若干意见》等多项实践方案，意在挖掘农村宅基地用地潜力，逐步打破城乡建设用地紧张的僵局。义乌市试点改革创新之处在于，在城乡建设用地增减挂钩的制度框架下，借助获取城镇建设用地指标的强烈需求动机，吸引社会经济组织投入资金，以市场手段推动宅基地使用权流通，并确保农村集体和农民获取相应比例的收益。针对不同规划区域的宅基地，义乌市的改革尝试包括三种：（1）以城乡社区建设为抓手，对城镇规划建设线以内的宅基地，允许农民用宅基地置换土地性质为国有土地的、可公开交易的高层公寓、标准厂房、仓储物流、商业用房、商务楼宇，或者由政府发放安置凭证，安置凭证可在市域范围内兑现或购买本地取得预售许可的商品房、商业用房及办公用房。（2）放开宅基地跨集体经济组织流转，规定流转使用年限为70年，转让人必须保证流转后仍拥有人均建筑面积不低于15平方米的合法住宅，且不得再申请新的宅基地，同时宅基地使用权让渡范围仅限于本市行政区范围内的村集体经济组织成员，城镇居民不能参与宅基地使用权流转交易，坚决维护宅基地集体所有权性质和村集体组织成员的宅基地使用权资格。（3）宅基地使用权人自愿退出宅基地并复垦为耕地，验收合格后折算为建设用地指标，形成“集地券”，农民获得的集地券可以通过平台进行交易或向金融机构进行抵押融资，首次交易所获得的收益，在扣除土地整治成本和村集体经济组织计提纯收益的10%以外归农户所有，也可以由政府按照600元/米的兜底价格进行回购。

2. 以政府引领为主导的财产权利实施路径

四川省泸县位于四川省南部，北与重庆相连，是四川省主要农产品产区。四川泸县是典型的劳动力输出县，宅基地闲置情况较为严重，“空心村”问题十分突出。获取首批全国人大宅基地改革试点授权后，泸县先后出台了包括《泸县农村宅基地有偿使用指导意见》、《泸县农村宅基地有偿退出管理暂行办法》等改革措施，主要探索通过宅基地使用权的退出盘活闲置宅基地显化农民宅基地财产权利。具体做法可以概括为：（1）推行宅基地有偿退出与使用制度，按照“法定无偿、超标有偿、退出补偿、节约奖励、闲置处罚”的原则，扭转宅基地闲置低效利用现状；（2）探索退出复垦宅基地的集中收储机制，由政府按照集中收储价格收储农民自愿退出宅基地节余的建设用地指标，指标在县域内统筹使用，收储价格为12-14万元/亩；（3）针对县内每年建设用地指标供大于求，宅基地退出的节余指标在县内无法消化的问题，泸县尝试宅基地退出复垦节余指标在省域内流转交易。第一轮试点结束时，泸县腾退一户一宅空闲宅基地1200余户，拆除违法占地800余户，新增耕地6300余亩，全县222个改革试点村，通过宅基地退出后的节余指标流转，村集体平均收益超过100万元，集体经济组织不断壮大。如今，四川泸县已蜕变成为全国粮食生产先进县、四川省乡村振兴成效显著县。

3. 对比分析

浙江义乌市和四川泸县两个宅基地试点区域在坚持农村宅基地集体所有制、保障农户宅基地是资格权的前提下，对放活宅基地使用权进行了差异化的路径尝试，都是一种事实上的宅基地“三权分置”探索。受区域异质性影响，浙江义乌市和四川泸县分别借助“集地券”模式和节余指标收储并上市流通的方式在探索宅基地财产权利实施方面取得了积极进展。集地券和节余指标的交易流通本质上是一种对宅基地使用权直接入市交易的替代机制，实际是借助市场力量实现宅基地使用权与农民财产权利的置换。其有效性在于，一方面，顺应了农民对宅基地财权的要求，对集地券的兜底价格回收和对宅基地节余指标的集中收储都保证了风险厌恶者能够得到确定的收入，有利于形成稳定收益预期，在很大程度上降低了宅基地使用权退出的“损失风险”发生概率；另一方面，宅基地集地券和指标收储的改革模式本质上就是化零为整，从而规避了宅基地使用权零散交易的高风险和高交易成本问题，既符合优化乡村用地布局的规划要求，又有利于缓解城乡建设用地指标供需不平衡的现实矛盾。因此，完全按照私法逻辑构造宅基地使用权是适度放活宅基地使用权的逻辑起点，宅基地使用权的适度放活应当坚持宅基地使用权财产化、利用主体市场化、利用方式多样化，从放活要求、放活条件、放活模式、放活方案等方面予以构造。

（二）以资格权与使用权分离设计资格权

从“三权分置”政策的规范意旨而言，宅基地上的资格权是为了解决农村集体内的农民不因为土地财产利益的让渡而丧失基本生存权利的问题，因此宅基地资格权必须要基于集体组织成员身份获取。故宅基地资格权必须由集体经济组织成员才能够取得。《土地管理法》第34条以及浙江省义乌市的改革试点均对此进行了肯认。就集体经济组织成员的范围而言，《农村集体经济组织法（草案）》第11条的规定或许可资借鉴，其将集体组织成员界定为户籍要素、固定生产生活要素以及基本生存保障要素来进行判断。

就权利内容而言，宅基地资格权实际上包含了申请宅基地分配、对于宅基地的优先受让、无偿使用和管理宅基地，在宅基地受到损害时主张救济等一系列权利内容。其中，占据核心权能的自然是对于宅基地的分配请求权。其不属于实体财产权利，表现为一种期待性利益，因此从分配请求权转变为切实的可以占有、使用宅基地的权利，中间仍具有一定的不确定性。分配请求权的权利性质自然为请求权，宅基地资格权人，即集体经济组织内成员可以向集体经济组织请求分配宅基地。

就宅基地资格权的性质而言，应当属于成员权的一种。将其定义为成员权也有助于对集体土地所有权的强调。基于成员权的特性，宅基地资格权具有身份性，与集体经济组织成员的身份相伴而生。具有专属性，仅能够由集体经济组织成员享有，成员无法将该权利转让，也不会发生继承的法律效果。同时还具有保障性，宅基地资格权承载了原宅基地使用权上的社会保障职能。集体成员自然可以在存续期间内享有宅基地资格权，其他主体不得非法剥夺集体成员的资格权。

宅基地资格权在我国现有法律规范中尚未得到明确规定。对于宅基地资格权的规范定位，有观点认为可以将其置于《民法典》物权编的“集体所有权”一章中，以体现其落实集体所有权的终极目标。但在《民法典》新颁布不久，处于法律安定性的考虑，不易立即对其做出修改。故本文认为可以将其规定在正在修订的《农村集体经济组织法》之中。《农村集体经济组织法（草案）》尚未正式颁布，仍有一定的修改空间。该草案中规定了集体经济组织成员权，且将“依法申请取得宅基地使用权”纳入了成员权的范围。可以将其作为宅基地资格权的来源规范。仅仅该条文恐怕难以承担资格权的全部内容，故本文主张在《农村集体经济组织法》中以专门一章的行使对资格权进行规范，从而对相关内容做出系统性规定。

（三）以用益物权为基础设计使用权

作为对农民财产权利内容体现的宅基地“使用权”，其权利性质应当为典型的用益物权。权利内容包括且不限于占有、使用、收益等权能。此处的使用权客体并非是宅基地土地本身，而是宅基地资格权人对于宅基地的权利，亦即宅基地“三权分置”之下，宅基地使用权的客体为应当为权利，而非土地本身。宅基地使用权的内容形态并非“期待利益”，而已经转化为实体财产权，其内容与权能均与财产利益密切相关，使用权人甚至可以对使用权本身进行处分，与私法普遍意义上的用益物权也不再有不同。宅基地使用权得到设定后，使用权人的权利便得到确定，具有长期性，权利人可直接基于该权利对宅基地进行占有、使用、收益，甚至对该权利进行进一步的处分。

宅基地使用权既然为用益物权，则权利形式自然表现为支配权的行使，即权利人实现本权利，无须他人协助即可对标的物进行处置。亦即宅基地使用权人可以就其权利而言排除、对抗他人干涉，甚至以此对抗集体土地所有权人、宅基地资格权人。

就使用权的具体内容而言，其属于财产权的一种，具有财产性。“三权分置”制度下的宅基地使用权剥离了原宅基地使用权的公益属性，纯化为仅仅承担财产权利性质功能的用益物权，不再与身份属性相挂钩，权利内容与经济、财产利益密切相关。同时，使用权可以自由流转，宅基地使用权人虽然不能对宅基地的土地本身进行处分，但是可以对土地之上的权利进行处分。在处分方式上，包含出租、入股、抵押等多种流转方式。

不同于所有权，宅基地使用权作为他物权，具有一定的期限性，否则作为限定物权的使用权将会掏空所有权，导致所有权的虚化，从而违背宅基地“三权分置”制度的政策精神与物权法的基本法理。故宅基地使用权在流转过程中，基于受让行为取得宅基地使用权的权利人，应当具有一定的权利存续期间，具体期限不得超过宅基地资格权的剩余期限。

若宅基地使用权受到非法侵害，则权利人可以主张基于物权的权利保护方式。宅基地使用权人可以基于《民法典》第233条以下的物权请求权，主张对行为人的排除妨害和消除危险请求权。基于宅基地使用权的绝对权属性，权利人也可主张侵权损害赔偿请求权，故可以主张《民法典》第1165-1167条所规定的侵权损害赔偿。在侵害人所具体承担的责任方式上，包含停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失等多元方式。

五、结  语

在坚持农村宅基地集体所有制的基本原则下，将宅基地定义为农民的财产是适当的，集体组织是资源所有者，农民持有宅基地的财产权益。这种财产权益强调的是宅基地产权“权利束”的经济意义，具体体现为一种经济权利，农民可以不拥有宅基地的完整产权，但宅基地必须具备“财产”的基本属性。

“三权分置”的制度创新通过为宅基地财产权利的实施提供了制度环境，需要适当的实施机制和与之匹配的法律体系，完全将宅基地使用权局限于本集体范围内的流转限制不利于宅基地财产权利的实现，拓展宅基地财产权利实现的范围与确保宅基地社会保障功能并不矛盾。顾及宅基地“三权分置”改革的底线原则和宅基地特殊财产属性，须严格按照“适度放活”的原则，采取差异化路径间接实现宅基地的财产价值。

“三权分置”的宅基地制度框架下，需要重新廓清三种权利的权利性质与内容。除了第一层次的集体土地所有权外，宅基地资格权属于成员权的一种，主要承担宅基地制度上的公益属性，而新的使用权则属于财产权框架内的用益物权，其权利客体为对于宅基地的权利而非土地本身。

在“三权分置”的宅基地制度新框架下，探寻宅基地财产权利的实施路径，完善宅基地“三权分置”制度的配套法律体系，一方面需要进一步完善宅基地使用权流转的规制制度，维护好农民的财产权利和村集体的良好运行秩序，另一方面，需充分肯定宅基地制度的社会风险“兜底”功能，在实施路径上更需考虑区域社会经济发展的异质性禀赋效应，重视政府组织对制度实施与律法落地的绩效功能。

为阅读方便，脚注从略。如需引用，可参阅原文。

*郑雨泽，四川大学马克思主义学院博士。

《民商法争鸣》第22辑

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