“内聚化”是宅基地制度改革的必然方向

Original 耿五三宅基地管理与利用

2024-09-15

本文作者：耿五三

作者单位：陕西省西安市高陵区农经中心

尽管宅基地制度改革内容丰富、学术界的观点和全国各地的做法多种多样，但宏观的看，“内聚化”将是宅基地制度改革的必然方向。

一、“内聚化”将是宅基地制度改革的必然方向

宅基地“内聚化”是笔者生造的一个词，大意是通过深化农村宅基地制度改革，集约节约的盘活利用农村闲置宅基地，从制度上遏制村庄“摊大饼”式的发展模式。

（一）城乡建设用地“双增长”呼唤“内聚化”

有学者指出，随着城镇常住人口不断增加、农村常住人口相应减少，城乡建设用地却均呈现“双增长”态势。尤其是在农村人口减少的同时，农村建设用地规模不减反增，大量农村的宅基地及农房常年处于闲置状态。改变这种不合理的现象，迫切需要宅基地分配、使用的“内聚化”。

（二）宅基地“无限增长”呼唤“内聚化”

按照《土地管理法》对于农户“一户一宅”、“户有所居”的规定和长期以来形成的习惯，两个以上子女的农户“分户”以后，就要申请宅基地，国家层面也要求“健全农民建房新增建设用地规划和计划指标保障机制”。长此以往，现行政策体系，可能会导致宅基地“无限增长”，最终导致制度的难以为继。

（三）保障粮食安全呼唤“内聚化”

从2020年9月15日到11月17日，67天内，国办分别下发文件，从要求“坚决制止耕地‘非农化’”上升到要求“防止耕地‘非粮化’”，可见粮食安全的重要性。从实际来看，几十年来，各地村庄面积普遍扩大了一倍左右；如果继续村庄“摊大饼”的发展模式，粮食安全将可能受到影响。

二、宅基地“内聚化”的难点在哪里

近年来，在改革方面，习近平总书记多次强调“系统性、整体性、协同性”“系统思维”“系统集成”等。破解宅基地管理中存在的某个具体问题不难，难就难在需要全面考虑、谨慎权衡、妥善处理涉及宅基地各种各样的矛盾，从而实现宅基地的“内聚化”，而不能顾此失彼。

（一） “无偿与有偿”及“房与地”的矛盾

宅基地“无偿取得”和“有偿退出”的矛盾、房权与地权的矛盾，这两组矛盾是最基本的深层次矛盾，从根本上导致村庄“无限增长”，极大的阻碍了宅基地“内聚化”。

第一，“无偿取得”和“有偿退出”加剧农户申请宅基地的冲动。“无偿取得”和“有偿退出”创造了农户从中合法获利的空间，增加了农户申请宅基地的冲动。宅基地既是生活资料，往往也是从事种植养殖、发展产业的生产资料；无偿取得，何乐而不为。无论是遇到征地拆迁、内部转让、对外出租等，都有利可图。从逻辑上讲，破解这一矛盾的根本措施是将“无偿取得”改为“有偿取得”，但由于宅基地承载的生存保障功能，在推进时需要统筹考虑、慎之又慎，避免增加农民负担，引发社会矛盾。

第二，无年限限制的宅基地使用权和农民房屋所有权合力导致宅基地只增不减。从理论上讲只有农户整户灭失时，宅基地可以被农村集体收回；但由于农房的所有权可以继承，即使农户整户灭失，宅基地实际上也难以被收回。加之宅基地使用权没有年限限制，法律政策对于宅基地或者农房流转的政策约束较多，客观上限制了闲置宅基地和农房的盘活利用。实际操作中，宅基地难以被收回、闲置宅基地和农房难以盘活，造成了村庄不断向外发展。

（二）稳定和效率的矛盾

宅基地承载着农民群众的生存保障功能，因此，农村社会的稳定和资源配置的效率需要慎重考虑，不能顾此失彼。通过农房出租等盘活方式间接盘活宅基地，年限较短等原因限制了盘活的效率，这一点在经济不发达地区特别明显。如果放开农房买卖，在原农户整户消亡后，由于农房的存在，导致收回宅基地的难度增大。另外，由于集体建设用地稀缺，如果放开宅基地转让的限制，一旦宅基地过多的对外流转，集体内部农户新增的宅基地需求可能无法满足。

（三）整体与局部、城市与乡村的矛盾

传统的村庄，往往土地利用效率低下。破解的办法之一是城乡建设用地增加挂钩。但是，从积极的方面看，开展城乡建设用地增加挂钩的地区，地方政府和农户实现了“双赢”，但在这个局部利益得到满足的过程中，伴随着房屋拆除、村庄复垦的是大量的社会财富“蒸发”，造成了整体利益的损失。另外，为了获得建设资金，节余的建设用地指标大都进入了城市，乡村发展的建设空间被大大压缩。

三、科学合理推进宅基地“内聚化”

综上所述，宅基地“内聚化”是大势所趋，需要“开源”，更需要“节流”。政府部门应当树立系统观点，主动作为、妥善处理涉及宅基地的矛盾，破除难点堵点，充分发挥市场配置资源的决定性作用，因势利导的促进宅基地“内聚化”更加科学合理。

（一）丰富盘活利用方式

盘活利用闲置宅基地是促进宅基地“内聚化”的重中之重。需要合理规划集聚提升类、城郊融合类、搬迁撤并类村庄，为闲置宅基地盘活利用提供约束指导。探索城乡建设用地增减挂钩，为村庄整治、整村盘活利用宅基地提供政策保障。探索闲置宅基地转为经营性建设用地入市等机制。加强农村产权交易市场建设，完善宅基地盘活利用的机制体制，进一步放活宅基地使用权。鼓励内部盘活。加强政策支持引导，优先在农村集体内部盘活利用闲置宅基地，保障农户的宅基地资格权。鼓励农户将闲置宅基地转让给本集体符合条件的农户。创新对外盘活。借力《民法典》中新增“居住权”这个用益物权的重大机遇，探索通过在农房上设置居住权等的形式，破解交易年限过短、产权不稳定的瓶颈，兼顾稳定与效率，打造“共享村落”。探索平移集中居住。将农民建房新增建设用地规划和计划指标向政府驻地、中心村等人口密集地区适当倾斜。在不违背农民意愿、损害农民利益的前提下，允许农户在本乡级集体内部跨村申请宅基地，在政府驻地等集中建房。提高利用效率。鼓励通过分割、合并和异地调整等方式集约节约高效利用宅基地。适当放宽对于宅基地层数和高度的限制。探索宅基地股份合作。鼓励村集体牵头成立宅基地股份合作社，充分尊重群众意愿，引导农户在满足住宅需求的前提下，用部分或全部宅基地使用权入股。整户消亡时，探索将宅基地使用权股收归村集体。探索将村集体持有的宅基地使用权股无偿分配给新申请宅基地的农户，用于代替划拨宅基地。探索农户的宅基地使用权股自愿有偿转让给村集体或新申请宅基地的农户。加强农村人居环境建设。高标准支持打造一批村容整洁、基础设施完善人居环境示范村，为利用闲置住宅发展农家乐等产业提供坚实的环境保障。对于利用闲置宅基地及住宅发展民宿等项目，配套出台消防、特种行业经营等领域的准入和监管措施。

（二）保障户有所居

在充分尊重农民意愿的基础上，大力探索“户有所居”多种实现形式，减少对新增集体建设用地的需求。探索建设农户居住小区、通过设立居住权等形式取代宅基地分配。

（三）探索有偿退出

完善自愿有偿退出机制，为宅基地“内聚化”腾出空间。已经退出交还给农村集体的宅基地，优先用于保障本集体内部新申请宅基地的审批；在本集体内部无法审批盘活的，探索将范围适当扩大。

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