农村宅基地“三权分置”的实现模式及保障措施分析

农业经济宅基地管理与利用

2024-09-15

本文作者：林宣佐王光滨郑桐桐王颜齐

本文来源：《农业经济》2020年11期

摘要：进行农村宅基地改革是促进我国新时代农村建设、带动农民增收致富的崭新突破口。建立并完善宅基地“三权分置”制度，增加农村宅基地利用价值，缓解城镇建设用地紧张局势，是目前全国农村土地制度改革中亟待解决的关键问题。本文以目前全国农村宅基地利用现状着手，基于国内现已开展的宅基地改革试点经验和实践效果，结合对全国不同地区实地调研以及官方相关数据，探讨农村宅基地改革中“三权分置”的有效实现模式及配套保障措施。

关键词：农村宅基地；宅基地流转；三权分置；流转模式

2018年中央“一号文件”文件将宅基地“三权分置”制度构想在乡村振兴战略框架中进行部署，提出要做好农村宅基地确权工作，积极探索宅基地合理退出机制和利用途径，切实推进农村宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”制度实施。目前国内城市建设用地日趋紧张与农村宅基地的大量闲置之间的矛盾日益凸显，因此亟须探索并建立宅基地的合理利用机制，激发宅基地的财产价值，以缓解城市用地紧张。

一、现阶段我国农村宅基地的利用现状

（一）一户多宅、超标超占现象突出，农村宅基地闲置比例较高

现行农村宅基地制度下，农民可以通过法定程序申请获得，且宅基地具有永久性和无偿性的属性，一户多宅现象普遍；同时由于宅基地管理缺失，农村宅基地面积、建造位置等混乱局面也时有发生。根据实地调研数据，目前多数农村常住人口中51-65岁所占比例较高，部分地区高达66.7％，近80％的年轻劳动力一年待在家里的天数不超过一个月，这就使得大部分宅基地处于空置状态，造成农村土地资源的极大浪费。

（二）缺乏合理的宅基地退出机制，农户参与热情不高

由于针对农业转移人口的城市公共服务和社会保障严重不足，且农村宅基地实行无偿退出以及货币和房屋等补偿方式，补偿标准偏低，且对于宅基地退出后产生的宅基地发展权收益，很少甚至没有与农户共享。农户生活大多没有稳定的收入来源，宅基地退出之后更容易出现住房、落户等一系列问题，因此出于对未来生活的担忧以及乡土情结的影响，大多数农户不愿意将闲置的宅基地退出。因此，宅基地退出机制还存在缺陷，相关后续配套保障体系发展滞后，导致农民参与热情不高，宅基地退出的推动力不充分。

（三）农村宅基地流转方式混乱不一，缺乏严格管理

虽然目前的制度体系对宅基地的流转做出了严格规范，但现实中农村宅基地的流转形式混乱不一。一是农民主体型流转。这一类包括同一个村集体内部村民进行的流转，以及不同村集体村民之间的流转，例如“城中村”、城市郊区的农村“小产权房”就是一种宅基地使用权“隐形流转”的典型形式。二是政府主导型流转。即为了寻求更多可用的城市建设用地，政府采取各项有力的措施允许规定范围的置换流转。

二、我国农村宅基地限制流转导致的问题

（一）限制农村宅基地流转抑制了宅基地经济潜力

宅基地在农村社会一直都发挥着重要的居住保障、维护社会稳定等功能，国家相关政策对相关交易进行了严格的限制。但伴随着我国市场经济的发展以及乡村转型的深入推进，宅基地的社会商品属性越来越显现，农民正在逐渐改变以往对宅基地狭隘的居住的传统观念，愈来愈看重宅基地的价值收益功能。我国现行宅基地相关制度不仅违背了农村居民以流转宅基地使用权来获取经济利益的现实需求，更抑制了农村宅基地的经济潜力，成了优化土地资源配置的绊脚石。

（二）限制农村宅基地流转不利于城乡协调发展

目前城市农村土地制度具有明显的差异，由于是国家所有城市土地，城市居民出卖住房不受任何限制，而农村土地归于集体所有，农户流转宅基地就会受到种种约束，在城乡一体化深入发展的新形势下，当前的制度直接导致农民无法实现原宅基地资产价值的变现，一定程度上影响了城镇化进程中农村人口转移、安置及农民人均收入水平的提高。基于此，要想改变我国城乡土地制度二元体制现状，就必须放宽宅基地流转制度，使农民在宅基地使用权方面和城镇居民享有平等的法律地位和权利。

（三）限制农村宅基地流转造成土地交易市场的混乱

随着我国经济的快速发展，城市住房贵、难等诸多问题直接导致了宅基地隐形交易市场的形成。而目前我国政府针对农村宅基地隐形交易市场并没有采取相应的管理措施，房屋转让、出租过程没有经过相关房地产部门的审批，所以“隐形流转”房屋不能获得法律支持，既无农村宅基地合法产权房的名分，也不可以成为在市场上自由流转的商品房，使得土地交易市场乱象频出，政府管理困难，一旦出现纠纷，交易者权益往往不能受到法律的保护。

三、农村宅基地“三权分置”的可行模式

（一）整村流转——宅基地置换住房模式

在国家现行政策框架下，实现由村集体首先对本村的宅基地进行统计。彻底摸清和掌握本村宅基地的利用现状，同时依据政府制定统一标准，结合村子实际情况，对于宅基地空置特别严重的村子进行整村规划，对于部分空置的村子进行村内部分规划；然后积极引导农户用自家宅基地置换政府统一提供的住房或者安家费，从而实现了宅基地的集约利用。

退出后的宅基地由村集体和政府互相配合，对退出宅基地按规划进行具体实施，在保证耕地数量和质量的前提下，可做产业园区建设或者特色种植等，所获资金用于公共基础设施配套建设与平衡农民安置房建设的成本。（见图1）。

（二）政府主导——宅基地入市交易模式

由当地政府主导，出台相应的闲置、废弃宅基地规划方案，按照农民自愿、农村集体经济组织统一的原则，组织农村居民将闲置、废弃宅基地进行复垦，由当地土地管理部门会同农业水利等部门验收把关，检验合格之后，形成等量面积的建设用地指标（可以采用地票形式）。

形成的建设用地指标在保障当地农村发展空间后，由当地政府相关部门作为村集体或农民代理在农村土地交易所将剩余土地打包在本市范围内交易，形式即以地票出售，具有民事能力的自然人、法人或非法人组织均可参与购买，成交后对购得者发放地票证书，主要用于规划建设范围内的建设用地（见图2）。

（三）新型农业经营主体带动——宅基地入股模式

在政府批准允许的前提下，村集体利用农村新型经营主体的形式，组建土地股份合作社，带动农村居民以宅基地作价入股合作社也是一种可以借鉴的流转模式。由村集体对村内宅基地进行总体规划，建立以土地利用为目的股份合作社，村民以自己宅基地参加合作社，以相应量化标准按面积得到合作社股份。

合作社以相关集体建设用地使用权作为抵押，向银行贷款取得资金，并按市场化方式进行综合开发。一方面可以开发住宅区域，使村民获得相应的入股宅基地面积的住宅面积，另一方面因地制宜进行土地开发利用，从事现代化农业、林业园区与居民住房、商业用房的开发与经营，入股的居民不仅能够获得土地使用权租金，还能凭持股比例享受项目运营的年终分红（见图3）。

（四）产业融合推动——宅基地出租、转让模式

将目前农村三产融合的研究成果引进农村宅基地“三权分置”的改革中来，政府可有序引导一些具有开资质和一定经济实力的开发商进入农村，鼓励村民以村集体为单位按照自愿的原则将空闲宅基地集中后以出租、转让、入股等的形式与开发商合作。

以开发商为首组建专门负责的项目公司，在因地制宜的基础上，可以将农业生产、农产品加工、物流销售等行业进行有效整合，利用宅基地进行农业产业化园区、农产品深加工基地、储运仓库以及工人宿舍等建设；根据当地特色，将农业与旅游业相结合，进行民宿、休闲设施等的建设；将农业与文化教育事业深度融合，发掘乡村特色文化和遗产，打造民俗博物馆、红色教育基地、特色文化遗址等。经营项目所获全部利润按照协议股份进行集中分配（见图4）。

四、优化农村宅基地“三权分置”的实施对策

（一）实施原则

首先，应明确宅基地所有权归集体所有。权利的行使具体表行为：集体经济组织可根据村镇规划对民房进行集中建设，或对自建者加以引导；对不符合标准的违规建筑、超额占领等进行严格管理；还应确保在宅基地流转、征收过程中进行有效的民主协商和严格的监督；另外在宅基地使用权转让和征地补偿时，可采取浙江省江山市长台镇竞价选位的方式，保证集体经济组织能够按照一定比例参与利益分配，维护集体土地利益。

其次，需保证农民对宅基地资格权的占有。确保农户对于宅基地拥有资格权，一是以通过严格审查村民条件为基础，维持农民对于宅基地资格权无偿取得机制不动摇。二是市场化配置资格权，实行宅基地自愿有偿竞价选位、调剂、退出机制。另一方面，现阶段有必要将宅基地资格权限定在集体经济组织内部流转，以防止城市资本搅动农村土地市场，损害农户利益。

最后，要打通宅基地使用权流转的阻力。以激活使用权为核心的农村宅基地“三权分置”制度，其关键就是要攻克宅基地使用权流转过程中存在的种种壁垒：逐步取消“身份限制”和“地域限制”等不合理的歧视性规定，允许城市居民和其他地方农民等不同流入主体自由参与本村宅基地使用权流转的事项，借力市场的自发调节使宅基地资源得到优化配置；创新宅基地使用权流转的方式和途径，鼓励有效模式的推广和借鉴。

（二）保障措施

1.加快宅基地使用权流转的法制化进程。首先，结合当地实际情况制定宅基地流转交易相关管理办法，明确交易范围，完善交易规则和操作程序，确保宅基地流转的有法可依。其次，完善宅基地使用权变更记录档案。宅基地使用权直接关系到收益分配问题，因此应通过明确登记范围和完善登记程序，强化宅基地使用权的登记备案。最后，应不断规范农村宅基地使用权流转交易程序。根据宅基地使用权流转自身的特点，可以建立农村产权交易固定平台，通过拍卖等公开竞价程序进行宅基地使用权的规范交易。

2.继续完善农村社会就业、养老等保障体系。构建城乡一体化社会保障制度是为了削弱宅基地在农村社会保障中的作用，促使宅基地得到解放从而充分发挥其潜藏的经济价值，同时又避免宅基地使用权自由流转使农民失去安身立命之本的必然选择。政府应对按照积极配合宅基地改革的农户给予一定物质和精神关怀，即通过提供就业培训、完善社会保障、构建城乡一体的保险机制等方式逐步弱化宅基地的生活、养老等基本保障功效，使更多农民从对宅基地的依赖状态之下真正、全面地解放出来，解决农户后顾之忧。

3.增强构建宅基地融资制度改革力度。一是应积极鼓励金融机构从宅基地退出后的利用价值并结合特色农业生产、流通全过程的角度，完善信用贷款评定信任体系，不断创新风险评估模式，加快相关信用贷款产品升级换代；二是应尽快构建针对宅基地的特定融资服务机构，积极构建宅基地价值评估科学系统，完善的宅基地评估方式方法及各地区融通共建共享的宅基地基准地价数据库，加强宅基地地价变化的动态监测和管理，最大限度地使宅基地财富价值显现出来。

4.完善宅基地流转收益的分配制度。要不断增强对利益参与主体的认识，实事求是的调整纠正利益分配的导向；把握乡村振兴的根本目标就是带动农民致富这一本质，不断深化农户在宅基地改革中参与度，从而增强农民在利益分配中的地位。在不断地实践过程中，要注意积累经验，积极鼓励村集体以及其他参与主体积极带动农民合作共赢。在政府引领下，以农户自愿为前提，以重点保护农民利益为基础，充分把各参与主体的参与度、付出度考虑在内，从而建立和完善宅基地流转收益的共享机制。

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